1. 一般公共预算：三大功能性支出

政府功能主要通过一般公共预算实现，其中财政支出是政府实现功能的主要方式。一 般公共预算是以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、 维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。2021 年其收入占财政总收 入约 50.57%，其支出占财政总支出约 54.68%。 一般公共预算支出按照其主要用途可以划分为经济建设费类、社会文教费类、基本政 府职能支出和其他支出1。各类支出科目下，按照支出功能可以进一步划分为：一般公 共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、 卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出。

社会文教等民生支出占比最大，其占比由 2007 年的 34.63%上升至 2021 年的 42.35%。社会文教费类包括教育、社会保障、卫生健康、科技等民生支出，2021 年 社会文教支出占一般公共预算支出约 42.35%，成为一般公共预算支出最大的板块。其 中的教育支出占一般公共预算的比重为 15.25%，是社会文教费类第一大支出，也是一 般公共预算的第一大支出，其支出占 GDP 的比例已连续十年超过 4%，教育服务经济社 会发展能力显著增强。 经济建设支出是一般公共预算的第二大支出，2021 年占比 29.29%。经济建设费类包 括农林水、城乡社区、交通运输等支出，2021 年其支出占一般公共预算支出约 29.29%， 是一般公共预算支出的第二大板块。经济建设费类中，农林水占比最大，达 30.62%， 体现了国家政府对“三农”事务、乡村振兴等方面的重视。

以一般公共服务支出为代表的行政成本得到有效控制，其占比由 2007 年的 17.1%下 降至 2021 年的 8.09%。基本政府职能支出主要包括一般公共服务、国防、公共安全 支出，其支出占一般公共预算支出的比重约为 23.51%。其中，一般公共服务支出主要 用于保障机关事业单位正常运转，支持各机关单位履行职能，保障各机关部门的项目支 出需要等，是基本政府职能支出的最大板块。而我国以一般公共服务支出为代表的行政 成本偏高等现象引发社会关注，因此政府在加强行政经费管理方面出台了许多政策办法， 提出加强预算管理改革、压减政府部门一般性支出等措施并取得一定成效。2021 年一 般公共服务支出约 2 万亿元，同比下降 0.9%，其占一般公共预算支出的比重也由 2007 年的 17.1%下降至 8.09%。 2021 年其他支出仅占 4.85%，其中 87.63%为债务付息支出。其他支出类包括债务 付息支出、债务发行费用支出等。2021 年债务付息支出约 1.04 万亿元，占一般公共预 算支出约 4.25%。

(资料图片)

2. 支出结构：刚性 VS 非刚性

2.1 刚性支出如何界定？

面对多个领域的资金需求，财政支出的刚性将影响政府对资金流向的选择。财政刚性 支出是指当下政府必须支出，否则将承担违法、违规、信用、社会、政治、道德等风险 的财政支出2；反之即为非刚性支出。在刚性支出中，政府需承担的风险越小，则其支 出越容易压缩，支出的刚性将越小。 为了便于讨论，我们依据支出刚性由强到弱，将财政支出的属性分为完全刚性支出、 一般刚性支出、非刚性支出。其中，完全刚性支出是指只有当支出及时且足额时，才 能保证国家安全或满足人民对安全、健康、温饱等基本民生需要，从而维持社会安全、 稳定运转的财政支出。当财政资金严重不足时，完全刚性支出仍然是财政资金必须流 向的选择。例如卫生健康、国防、公共安全、外交等支出不足额或不及时可能影响国家 安全和健康、安全等基本民生需要，可能诱发一些影响社会安全、稳定运转的风险。

一般刚性支出是指当支出不及时或不足额时，将可能诱发违规、道德、信用等风险但并 不直接危及国家安全或基本民生需要的财政支出。例如没有落实政策法规规定的教育、 科技等支出，可能诱发违规风险；拖欠养老金等可能诱发道德风险；但以上并不直接危 及国家安全或基本民生需要。因此，当财政资金不足时，政府可以在一定程度上压缩 一般刚性支出。 但刚性与非刚性支出、刚性程度的划分是相对的，当环境、时点等发生变化时，其具 体划分也将改变。例如，没有发生灾害时，灾害防治及应急管理支出是非刚性支出而不 是完全刚性支出；若地方出台大力发展旅游业等政策，对当地政府而言，文化旅游支出 将由非刚性支出转为刚性支出。

2.2 央地间刚性支出的不均衡

2.2.1 中央主要承担完全刚性支出

完全刚性支出成为中央第一大支出，占比达 62.44%，中央承担起全国完全刚性支出 的 37.14%。依据前文支出分类，一般公共服务支出中，仅人大、政协事务等属于完 全刚性支出，仅商务事务等小部分属于非刚性支出，其余均为一般刚性支出，因此以下 统计将一般公共服务支出归类为一般刚性支出。那么，完全刚性支出包括卫生健康、 国防等 6 项支出；非刚性支出包括交通运输、商业服务等 5 项支出；一般刚性支出包 括一般公共服务、教育等 11 项支出。2020-2021 年中央平均完全刚性支出占比达 62.44%，是全国完全刚性支出的 37.14%；而 2020-2021年中央平均一般刚性支出、非 刚性支出占比分别约22.44%、13.94%。具体而言，国防、债务付息、公共安全、外交 等完全刚性支出分别占中央一般公共预算支出的 37.41%、16.26%、5.31%、1.43%。 可见中央是完全刚性支出的重要承担者，尤其是外交、国防和债务付息支出，中央分别 承担起全国的 99.69%、98.24%和 56.31%。

2.2.2 地方主要承担一般刚性支出

一般刚性支出成为地方第一大支出，占比约 43.45%；地方资金较少流向完全刚性支 出，占比仅 17.40%。与中央支出结构不同的是，2020-2021 年各省平均一般刚性支 出占比约 43.45%，而非刚性支出占比约 38.51%，完全刚性支出占比仅 17.40%。具体 而言，这 3 类支出的主要支付项目分别为：一般刚性支出中的教育（15.95%）、社会保 障和就业支出（15.63%）；完全刚性支出中的卫生健康（8.77%）、公共安全支出 （5.53%）；非刚性支出中的农林水（11.72%）、城乡社区支出（8.95%）。

一般刚性支出中，广东、山东、福建教育支出占一般公共预算支出的比重最高，东北 三省社会保障和就业支出占比最高，其 2020-2021 年平均占比均超过 20%。教育、 社会保障和就业支出是一般刚性支出的主要支付项目。从 2020-2021年各省教育支出平 均占比来看，广东、山东、福建分别为 20.47%、20.46%、20.26%，位列全国前三。 从 2020-2021年各地级市教育支出平均占比来看，广东省茂名市、云南省文山壮族苗族 自治州、福建省莆田区、山东省威海市分别为 27.41%、25.15%、24.74%、24.63%， 位列全国前四。从 2020-2021 年各省社会保障和就业支出平均占比来看，辽宁、黑龙 江、吉林分别为 27.82%、25.42%、20.53%，位列全国前三。从 2020-2021 年各地级 市社会保障和就业支出平均占比来看，位列全国前 20 的地级市均位于东北三省，其中 黑龙江伊春市、辽宁省抚顺市、吉林省吉林市分别为 32.74%、31.11%、31.02%，位 列全国前三。

完全刚性支出中，云南、海南、湖北等 7 省 2020-2021 年平均卫生健康支出占比超 10%。卫生健康、公共安全、债务付息支出是完全刚性支出的主要支付项目。从 2020-2021 年各省卫生健康支出平均占比来看，云南以 10.57%位列全国第一；海南、 湖北、河南、广西、广东、福建 6 省该占比也超过 10%。从 2020-2021 年各地级市卫 生健康支出平均占比来看，海南省儋州市、安徽省淮北市、四川省攀枝花市、广东省揭 阳市分别为 18.21%、18.21%、16.75%、16.00%，位列全国前四。

完全刚性支出中，新疆、广东、北京公共安全支出占比超 7%。从 2020-2021 年各省 公共安全支出平均占比来看，新疆、广东、北京分别为 8.29%、7.95%、7.01%，位列 全国前三。从 2020-2021 年各地级市公共安全支出平均占比来看，位列全国前 12 的地 级市均位于新疆和广东，其中广东省汕头市、新疆克孜勒苏柯尔克孜自治州、克拉玛依 市分别为 13.88%、13.51%、12.99%，位列全国前三。

完全刚性支出中，内蒙古、贵州、辽宁、青海债务付息支出占比超 3.5%。从 2020- 2021 年各省债务付息支出平均占比来看，内蒙古、贵州、辽宁、青海分别为 4.32%、 3.90%、3.86%、3.53%，位列全国前四。从 2020-2021 年各地级市债务付息支出平均占比来看，位列全国前 10 的地级市均位于辽宁、内蒙古和贵州，其中辽宁省营口市和 盘锦市、内蒙古呼和浩特市分别为 9.67%、9.33%、8.18%，位列全国前三。

5 省份近两年平均刚性支出占比超 65%，主要原因是其一般刚性支出较高，但不同地 方一般刚性支出的主要项目有所差异。2020-2021 年平均刚性支出占比超 65%的 5 个 省份依次是：广东、山东、辽宁、河南、湖北。以上 5 个省份 2020-2021 年平均一般刚 性支出占比均超过 46%，位于全国前五，而完全刚性支出占比并未显著高于其他地方。 具体而言，广东、山东、河南的一般刚性支出更多流向教育领域；辽宁、湖北的资金则 更多流向社会保障和就业支出。

上海、西藏、内蒙古、宁夏、青海刚性支出占比位于末位，资金更多流向农林水、交 通运输、城乡社区、资源勘探工业信息等非刚性支出。其中，位于西部的西藏、青海、 宁夏、内蒙古的资金更多流向农林水支出，西藏、青海的交通运输支出占比也显著高于 其他地方。从 2020-2021年农林水支出的平均占比上看，西藏、青海、宁夏、内蒙古均 超过 14%，在全国位于较高水平。从 2020-2021 年交通运输支出的平均占比上看，西 藏、青海分别为 14.88%、11.24%，位列全国前 2 名。而位于东部的上海资金更多流向 城乡社区、资源勘探工业信息支出，其 2020-2021年城乡社区、资源勘探工业信息等支 出的平均占比分别为 17.25%、11.64%，均位列全国第一。

2.3 地级市财政支出结构

与省份财政支出结构相似，地级市一般公共预算支出以一般刚性支出为主，其 2020- 2021 年平均占比为 43.58%；其次是非刚性支出，其 2020-2021 年平均占比约 37.40%。从2020-2021年地级市各类支出平均占比来看，一般刚性支出占比主要位于 40.84%至 46.54%区间，完全刚性支出占比主要位于 16.28%至 19.74%区间，非刚性 支出占比主要位于 33.49%至 41.03%区间。

12 个地级市近两年平均刚性支出占比超 72%，主要原因是其一般刚性支出均显著超 过全国 43.58%的平均水平，但不同地方一般刚性支出的主要项目有所差异。2020- 2021 年平均刚性支出占比超过 72%的地级市有山东省的枣庄市、日照市和临沂市、福 建省的莆田市、广西的贵港市、广东省的揭阳市、茂名市和中山市、浙江省的绍兴市、 辽宁省的抚顺市和本溪市、新疆的克拉玛依市。除了克拉玛依市外，余下 11 市 2020- 2021 年平均一般刚性支出占比均显著高于全国 43.58%的平均水平。在这 11 市中，辽 宁省抚顺市和本溪市的一般刚性支出更多流向社会保障和就业支出；其余 9 市的资金均 更多流向教育领域，中山市、日照市、绍兴市的科学技术支出占比也显著高于其他地方。 而克拉玛依市的 2020-2021 年平均完全刚性支出占比显著超过全国 18.20%的平均水平， 资金主要流向公共安全支出。其 2020-2021 年平均公共安全支出占比达 12.99%，位于 全国前三。

11 个地级市近两年平均刚性支出占比低于 50%3，位于全国末位，资金更多流向农林 水、交通运输、城乡社区、资源勘探工业信息等非刚性支出。2020-2021 年平均刚性支 出占比位于末位的地级市依次是拉萨市、甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自治州、迪庆 藏族自治州、黑河市、林芝市、昌都市、阿拉善盟、黄南藏族自治州、佳木斯市、鄂尔 多斯市。其中，黑龙江省的黑河市和佳木斯市、云南省的迪庆藏族自治州、西藏的昌都 市和林芝市、青海省的黄南藏族自治州、四川省的甘孜藏族自治州和阿坝藏族羌族自治 州、内蒙古的阿拉善盟资金更多流向农林水支出，其 2020-2021年农林水支出平均占比 均超过 16%，位于全国较高水平。甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自治州、阿拉善盟 的交通运输支出占比也显著高于其他地方，其 2020-2021年交通运输支出平均占比均超 过 12%，位列全国前四。而拉萨市、鄂尔多斯市的资金更多流向城乡社区、资源勘探 工业信息支出，其 2020-2021 年城乡社区、资源勘探工业信息等支出平均占比均超过 9%，位于全国较高水平。

与省份完全刚性支出结构一致，地级市完全刚性支出以卫生健康支出为主，其占完全 刚性支出的比重达 54.36%；其次是公共安全支出，占比约 29.56%。从 2020-2021 年地级市各项非刚性支出占一般公共预算支出的比例看，卫生健康支出占比达 10.00%， 公共安全支出占比约 4.93%，债务付息支出占比约 2.25%，灾害防治及应急管理支出、 粮油物资储备支出、国防支出和外交支出占比均低于 1%。

3. 哪些地方财力更健康？

非刚性支出的支出弹性较大，当刚性支出需求增大时，可以用于弥补刚性支出缺口，因 此非刚性支出占比的提升表明地方财力较为健康，而刚性支出占比的提升表明地方财力 更为掣肘。

3.1 非刚性支出占比提升：财力更健康

86 个地级市 2020 年非刚性支出占比较 2019 年出现上升趋势，其中安徽省淮南市、 黑龙江鸡西市同比上升超 20%。在 2020 年非刚性支出占比较 2019 年出现上升趋势的 86 个地级市中，8 个位于江苏省，甘肃省、辽宁省分别有 7 个，四川省有 6 个。2020 年非刚性支出同比上升超 10%的地级市有 13 个，依次是安徽省淮南市、黑龙江省鸡西 市、广东省江门市、吉林省四平市、新疆哈密市、广东省佛山市、四川省雅安市、内蒙 古乌兰察布市、辽宁省鞍山市、山东省滨州市、四川省宜宾市、辽宁省泰州市、西藏林 芝市。

63 个地级市 2021 年非刚性支出占比较 2020 年出现上升趋势，其中 16 个地级市 2020 年、2021 年非刚性支出占比均同比上升。在 2021 年非刚性支出占比较 2020 年 出现上升趋势的 64 个地级市中，7 个位于辽宁省，安徽省、湖南省、吉林省等均有 4 个。2020 年非刚性支出同比上升超 20%的地级市有 6 个，依次是广东省东莞市、吉林 省吉林市、广东省云浮市、吉林省辽源市、山西省阳泉市、吉林省通化市。2020 年、 2021 年非刚性支出占比均同比上升的地级市有 16 个，分别为：安徽省淮南市和毫州市、 新疆哈密市和利益哈萨克自治州、辽宁省鞍山市、盘锦市、沈阳市、抚顺市和营口市、 云南省普洱市和昆明市、河南省开封市和信阳市、湖南省怀化市、广西钦州市、广东省 阳江市。

3.2 刚性支出占比提升：财力更掣肘

163 个地级市 2020 年刚性支出占比较 2019 年出现上升趋势，其中广东省汕尾市、 云浮市等 6 市同比上升超 20%。在 2020 年刚性支出占比较 2019 年出现上升趋势的 163 个地级市中，山东省、四川省分别有 12 个，河南省、黑龙江省分别有 10 个。2020 年刚性支出同比上升超 20%的地级市有 6 个，依次是广东省汕尾市、云南省怒江傈僳 族自治州、广东省云浮市、新疆乌鲁木齐市、内蒙古巴彦淖尔市、黑龙江鹤岗市。

183 个地级市 2021 年刚性支出占比较 2020 年出现上升趋势，其中 113 个地级市 2020 年、2021 年刚性支出占比均同比上升。在 2021 年刚性支出占比较 2020 年出现 上升趋势的 183 个地级市中，14 个位于四川省，甘肃省、黑龙江省、河南省、云南省 也都有超过 10 个。2020 年刚性支出同比上升超 20%的地级市有 5 个，依次是黑龙江省 七台河市、西藏林芝市、青海省海北藏族自治州、内蒙古呼和浩特市、云南省怒江傈僳 族自治州。2020 年、2021 年刚性支出占比均同比上升的地级市有 113 个，其中河南省、 黑龙江省、四川省分别有 9 个，8 个位于云南省，7 个位于山东省。其中，2020 年、 2021 年刚性支出占比同比增长率的平均值超过 15%的地级市有 6 个，分别是黑龙江省 七台河市、云南省怒江傈僳族自治州、内蒙古呼和浩特市、广东省汕尾市、内蒙古阿拉 善盟、新疆乌鲁木齐市。

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